郝志景 ｜ “发展都市以救济农村”与“乡土重建” ——吴景超与费孝通的争论及其启示

 摘  要

针对20世纪三四十年代农村的困境，吴景超强调“都市意识”，主张“发展都市以救济农村”；费孝通则立足乡土中国，主张“乡土重建”。两人的分歧主要是在两个层面：一是如何看待市场和权力这两种资源集聚方式；二是如何看待市场导致的资源集聚。费孝通认为，中国城市的发展壮大，并非全是市场所致，更有权力的影响。忽视这个因素，一味主张发展都市，不仅不能救济农村，还会伤害农村。吴景超对此则缺少警惕。在这个层面，费孝通的“乡土重建”论是合理的。另一方面，对于市场导致的资源集聚，费孝通也有担忧，因而主张分散的乡土工业。吴景超则参考发达国家的经验，认为都市化的集聚能够带来很多好处，中国应从都市角度思考农村问题，“发展都市以救济农村”。这种看法更有前瞻性。费孝通主张的乡土工业，终究有其限度。两人的不同思考，为我们反思当代的大城市与小城镇之争带来深刻启示。

 作者简介

郝志景，北京师范大学人文和社会科学高等研究院副教授

本文载于《社会科学》2023年第3期

目  录

一、乡土重建与都市化：费孝通与吴景超的不同思路

二、城乡关系中的权力与市场：费孝通的敏锐之处

三、当代城乡发展进程中的大都市与小城镇：费孝通与吴景超留下的启示

结 语

吴景超和费孝通均是中国著名的社会学家。针对20世纪三四十年代农村的困境，两人曾经公开争论。吴景超强调“都市意识”，主张“发展都市以救济农村”；费孝通则立足乡土中国，主张“乡土重建”。表面观之，两人对于农村出路的思考，几乎针锋相对，非常值得比较。吴景超去世较早。费孝通则享高寿，在改革开放之后，又从“乡土重建”的思路提出小城镇战略，即就地城镇化，对于中国的城市化进程影响很大。随着城市化进程的推进，有些学者开始反思批评这一战略，指出费氏在《江村经济》中描述的城镇化典型开弦弓村位于江苏省吴江县，如果没有长三角大都市群的背景，其城镇化就是无源之水、无根之木。后人在探讨城市化问题时，常常忽视了这个城市地理背景，将费氏所论视为放诸四海而皆准的乡村工业化和城镇化发展模式，从而陷入“费孝通陷阱”。在实践中，中小城镇大跃进，以致房屋建设供过于求，大量区域无人居住。与费氏主张的小城镇战略不同，这些学者强调大城市的规模扩张能够带来很多好处，包括便于企业之间的交流、发展丰富多彩的服务业、提升“人力资本外部性”等。很多发达国家的大城市，如美国纽约、日本东京等，都在不断扩大。因此，他们认为中国也应该发展大城市，应该破除人口流动的障碍，通过人口流动缩小地区和城乡差距，在集聚中走向平衡。这些看法和吴景超的思路具有相通之处。另一些学者则继承费孝通的思路，肯定张謇、梁漱溟和卢作孚等先贤的探索，强调中国人口众多，大城市的吸纳能力终究有限，而且从其他国家的经验来看，以大城市来聚集人口的城市化，常常带来贫民窟、社会治安、环境污染、心理问题等各种“城市病”。他们反对将欧美发达国家的“现代化”标准套在中国身上，强调新式工业化不能一味以口岸大城市为中心，而应实施小城镇战略，推动“在地化”发展：在农户家庭中，实行现代工业与农户经营的产业组合；在农村整体层面，实行现代工业与农业、家庭工业生产的融合；在全部社会经济体中,实行现代工业、科技、组织方式与农业生产经营组织的整合，从而避免陷入“农村人才和劳力外流—农村日渐衰落—农村人才和劳力更加外流—农村更加衰落”的恶性循环。综上所论，比较吴景超和费孝通对于农村出路的不同思考和争论，还有很强的现实意义。在这方面，学界已有一些比较研究。然而这些比较都未探讨如下问题，即城市主要有两种形成方式，分别是权力集聚资源和市场集聚资源。形成方式不同，城乡之间的关系也不相同。吴、费两人之间的分歧，与此问题密切相关。从该角度比较两人之间的异同，能为我们反思当代的大城市与小城镇之争带来深刻启示。

一、乡土重建与都市化：

费孝通与吴景超的不同思路

20世纪40年代，费孝通针对农村的困境，主张“乡土重建”。“乡土重建”的重要内容，就是建设乡土工业。乡土工业要建在乡村或乡村附近，这样农民在工业工作时，也不必放弃农业。费氏认为，技术变革使得乡土工业具有可行性：在蒸汽动力时代，发动机和制造机需要紧密连接，集中式工业都市的形态由此产生。到了电力时代，发动机和制造机可以通过电网连接。内燃机发明之后，运输业大大发展。货物集散更为方便，不必集中于少数据点。电话和航邮也方便了人们的经营往来。凡此诸端，都使工业的分散成为可能。除了可行性，费氏也肯定乡土工业具有竞争力。就规模而言，他认为制造单位固然需要规模效益，但也不是规模越大越好。特别是轻工业，很多制造单位都不大，即使上海也不例外。1928年，上海拥有工厂1498个，其中1071个所雇工人不到90个。他乐观估计，“那些90个工人之下的小型工厂假如有电力可以使用，全可建在乡村里。如果这1000多个小型工厂分散到了乡村里，我相信比起集中在上海，对于乡村人民经济上的帮助一定可以更可观”。费氏还看到，在有些工业中，生产可以分为很多环节，有些环节使用机器，有些环节使用手工，机器未必会完全淘汰手工。此外，乡村粮价和房租较低，乡土工业也可支付低于城市的工资，从而降低成本。费氏肯定乡土工业的可行性和竞争性，为此一再呼吁，希望工业技术下乡，在乡村多建小型工厂，使得农民不用背井离乡就能富裕起来。这种思路面临如下问题：乡土工业的适用范围有多大？是在整个中国都能遍建乡土工业，还是只在某些地区才有条件？这在多大程度上能够解决农民的致富问题？费氏对此没有展开论述。

与费孝通不同，吴景超强调都市化的集聚效应，指出都市化才是大势所趋。他认为，工业革命产生的新式工业，在工厂的建设、机器的发明和改良、优秀人才的聘请、副产物的重新利用、原料的采购等方面，都有规模经济，因此将会取代手工和家庭工业。新式工业多会集中于都市，因为都市交通方便，便于从其他地方购买原材料，并将制造品销往他方。而且都市人口众多，本身就是巨大的消费市场。新式工厂需要的各色工人，也只能从都市找到。都市的金融组织更为完备，投资者可以获得更为便捷的金融服务。

当然，吴氏也看到，因为工资、税收和地租较高，也有一些工业会从都市外移。这和费孝通所论的乡土工业竞争力，具有一致之处。但是吴氏强调，这种工业外移有其限度。外移工业新的选址，往往离都市很近。其所在地常常成为工业小镇，环绕于都市四围，就像行星环绕恒星一样。这样既能享受都市带来的好处，又能避免都市增加的成本。所以哪怕是发展乡土工业，也有其适用范围。这一点费氏没有强调。而且吴氏发现，即使在都市周边，也不是所有地方都能发展乡土工业。当时上海周边的绍兴农村和宁波农村就不一样。绍兴农村除了生产粮食，还能生产锡箔、平水茶、绍酒等土产，向外输出物资，所以人口没有大量外流。而宁波农村则是通过输出劳务，减轻本地的人口压力。大量宁波人前往杭州、苏州、上海和汉口等大城市谋生，挣钱寄回家乡。吴氏根据这些观察，把中国的农村分为宁波型和绍兴型。宁波型农村的农民，就需要离开乡土，进入城市。

吴景超强调，一个国家乡村和都市的人口分配，需要比例合适，人们才能提高生活水平。在近代都市化的趋势下，城市人口所占的比例越来越高。反观当时的中国，大部分人口还在乡村，都市人口太少。只有大力发展都市，将一部分农民迁入，留在乡下的农民，因为争食者减少，生活才能舒适一些。正是遵循这种思路，吴氏主张“发展都市以救济农村”。他指出，中国都市的组织多不完备，不能充分发挥都市职能，即使比较完备一些的都市，如天津、上海、汉口和广州等，与伦敦和纽约还是相差甚远。芝加哥和纽约的工业门类有二三百种，而汉口和天津只有二三十种，所以中国都市可以发展的工业还有很多。这些新增工业可为农民多添出路。除了兴办工业，还应发展交通、扩充金融机关，疏通城乡之间的物流和资金流。这样农民的货物可以运到城市，卖出更好的价钱。农民的购买力增加，都市的制造品也可增加销路。金融机关的支行或代理处深入内地，既可吸收内地的资金，又可增加内地的放贷，减轻农民的利息负担。吴氏还呼吁，工商业领袖要有“都市意识”。所谓“都市意识”，就是知道自己所在都市的经济辐射范围，全力经营辐射范围之内的地方，理顺城乡关系，使其共存共荣。 

显而易见，在城乡关系问题上，吴景超不认为城市会伤害农村，这个判断深受美国影响。他是芝加哥大学社会学博士，而芝加哥大学正是都市社会学的研究重镇。在论述中国农村问题时，他的参照对象常常就是美国。美国的城乡互相促进，中国的城乡也会如此，所以应该“发展都市以救济农村”，这是他的基本思路。与吴氏不同，费孝通认为，中美国情有异，中国的城乡相生相克，发展都市未必能够救济农村。因为资源在中国城乡之间流动的过程中，不单有市场的作用，更有权力的作用；市场促使城乡互利，而权力则导致城市伤害农村。

二、城乡关系中的权力与市场：

费孝通的敏锐之处

费孝通把中国的城市分为两种：一种是“衙门围墙式的城”，一种是“贸易里发达出来的市和镇”。所谓“衙门围墙式的城”，就是一个区域的政治和军事中心，“是权力的象征，是权力的必需品”。掌权者或是购买土地出租，成为官僚地主，或是从事高利贷、典当、米行等金融活动，从乡村获得财富。为了满足他们的消费，这类城市也有手工业和商业。不过在本质上，这类城市是靠权力集聚资源，其经济基础是大量不事生产的消费者，其人口集聚是为了依靠政治获得安全。所谓“贸易里发达出来的市和镇”，是生产者之间互相交易的场所。这种场所最初只是一个临时集合点。因为交通方便，四乡农民聚集于此，互通有无。久而久之，商业活动逐渐发达，栈房和商店慢慢设立，临时集合点也就变成了市镇。在本质上，这类城市是靠市场集聚资源。费氏强调，这两类城市性质不同，与乡村的关系也有差别，“这里所指的城，那种以官僚地主为基础的社区，对于乡村偏重于统治和剥削的关系；而那种我称作镇的社区，因为是偏重于乡村间的商业中心，在经济上是有助于乡村的”。

费孝通认为，当时中国的城乡关系，主要是相克关系。具体言之，就是“城市克乡村”，而乡村则在供奉都市，“因政治而引起的摊派、捐税、敲诈——使他们每年留在乡村里自己消费的产物一天减少一天，大批无偿地向市镇里输送。在市镇里过一道手，送入都会”。此外，中国教育主要传授西方知识，这些知识本是为了服务西方经济社会而产生的。其时中国的经济社会状况与西方不同。出身乡村的学生学了这些知识，不仅未能用其改良乡村，反而留在城市，设法掌握或者依附权力，利用权势从农村汲取财富，成为寄生性的“团阀阶层”。由于上述种种因素，费氏强调，乡村成为“损蚀冲洗下的乡土”。

费孝通指出城市应分两种，其深层支配力量分别是权力和市场，城市类型不同，与乡村的关系也不相同，这个观察非常敏锐。他在论述城乡关系涉及租佃问题时，却未继续使用这个分类区分不同情况，而是一再批评城居地主依靠地租盘剥农村，认为这也是“城市克乡村”的表现。其实按他划分城市的逻辑，城居地主也应分为两类：一类是平民地主，一类是官僚地主。官僚利用权力发财之后，购买土地出租，这在本质上还是权力行为。而平民地主出租土地，在本质上则是市场行为。城乡平民之间的租佃关系，是一种互利关系。没有这种租佃，生产要素无法优化配置，农村将更贫困。同一时期的经济学家董时进，对此则洞若观火。他说：“农民贫困的原因很多，最直接的是……捐税繁重……，至于地租，不过是一种寻常的经济行为，对于租佃双方都是有利益的。”平民地主“仅是比较稍有积蓄的普通农民。任何人都有当地主的可能，确实也有许多人由极贫困的境况成为了一个所谓地主”。城市中的大富，“多半是利用军权政权掠夺人民而来的”，不能与平民地主并为一谈。由这些论述可以看出，董氏将权力和市场两种资源配置方式做了明确区分。在论述不同类型的城市时，费氏也已触及这个问题。他指出：“城和镇在表面上有着许多相似之处，那因为镇也是地主们蚁集之所。在经济中心里住着，地主们可以有机会利用他的资本作商业的活动。但在传统社会地位来说，镇里的商人地主没有城里的官僚地主为优越。”费氏看到平民地主和官僚地主不同，前者住在镇上，后者住在城里。既然他认为镇“经济上是有助于乡村的”，也应承认镇上平民地主的租佃行为并未伤害乡村。费氏在论述城乡关系时，对此没有细分，只是看到城居地主依靠地租奢侈消费，认为这是城市对乡村的伤害。他在考虑建设乡土工业时，也认为这种地租是工业缺少投资的一个原因。就城居平民地主而言，这种看法并不正确。城居平民地主收了地租，固然可能将其用于消费；然而把这部分地租留给佃农，佃农就不会将其用于消费吗？就一定会去投资乡土工业？反之，如果具有好的投资机会，城居平民地主就一定不会投资乡土工业？这都未必！影响乡土工业投资的主要因素，是投资环境，而不是地租归属。换言之，乡土工业无法发展，不是因为城居平民地主收了地租。从这个角度批评“城市克乡村”，难以成立。总之，对于城乡之间的租佃关系，应该有所区分，看其在本质上是市场行为还是权力行为，不能一概而论。

在欧洲，城市最初是政治和军事的产物，其起源主要来自王权。君主在居住地，不仅要享受食物，还要享受其他服务。为了提供这些服务，其居住地慢慢有了五行八作，成为古代城镇的雏形。罗马帝国末期，蛮族入侵，欧洲大批城市成为废墟。残存的城市规模很小，在农庄之间星罗棋布。欧洲进入封建社会后，领主主要住在领地或农庄里。很多农奴不堪压迫，从这些领地跑到残存的城市。按照当时的法律，一个农奴只要在城市待了三年以上，就可以成为自由人。这些人进入城市之后，开始做工匠或其他小生意，慢慢成了市民。市民既不是封建主，也不是农奴，既不奴役别人，也不被别人奴役，基本摆脱了权力，又称为“中产阶级”。中产阶级的本质，是政治上的自由，而非经济上的不穷不富。在经济上，中产阶级可能不穷不富，也可能富裕或贫穷。中产阶级居住的城市，也就成了工商业中心，其深层支配力量是市场而非权力。这是一种全新类型的城市。

相比欧洲，中国古代的城市则没有这种变异，其发展主要受政治影响。历史学者田余庆曾说：

一般说来，统一王朝政治、经济、文化的重心均在首都，只有首都以及首都所仰赖的经济供应线（例如漕运线，商品流通线）附近，首都与重镇之间交通线附近，才有较大的发展机会，此外的广大地区，发展速度要缓慢得多。《史记》所列举的重要都会，多半是分裂的战国时期各国的首都和重镇，而到了秦汉统一时期，大发展的只有长安、洛阳等数处而已，其他大多不再发展，有的甚至趋于衰落。 

这种现象说明，在资源配置上，权力的影响要大于市场。这使古代中西方的城市规模明显不同。西方封建城市以手工业者为主要居民，其扩大受分工水平限制，很难畸形膨胀。14世纪时，一个城市若有两万人口，就算大城市了。著名城市伦敦也只有四万居民。中世纪城市人口的平均数，只有几千而已。而中国古代的国都和郡县治所，居民以消费人口为主，很容易畸形扩大。战国时代，临淄已有居民数十万。这种城市在古代屡见不鲜。明清时期，情况有所变化。一些市镇开始壮大，其经济功能超越府城。费孝通所论“贸易里发达出来的市和镇”，正是这一趋势的产物。然而，中国权力支配资源的传统非常深厚，即使是这种市镇，也要受到政权的严密控制，不少最终转化为郡县治所。明清大部分新增的城市，仍是出于政治或军事需要而建立的，而非出于工商业发展的需要。到了近代，中国开始现代化。中国的现代化属于外源性现代化。这种现代化在起步阶段，国家政权需要发挥更大作用。权力对于城市的影响，也将加大而非缩小。所以“贸易里发达出来的市和镇”，很难超过“衙门围墙式的城”。此种由权力主导集聚资源的城市化，并不利于农村，这是费氏的关注所在。

相比费孝通，吴景超只是设想了城市化的一种理想状况，没有过多考虑中美国情的差异。其实他也看到，“在中国的历史里，还有一种资本，其势力正不下于商业资本，那就是官僚资本”。这种官僚资本，正是权力深度介入经济活动的表现。他在探讨等级和阶级问题时，对此也有明确区分。他说：“中国春秋时代的社会，以及欧洲中世纪的封建社会，最可作等级社会的典型，而英美近日的资本主义社会，则可作阶级社会的典型。”在等级社会，各等级在法律和政治上不平等；而在阶级社会，各阶级在法律和政治上平等，只在经济上有贫富之分，贫富之分可以变化，富人可能变穷，穷人也可能变富。显然，等级差别主要是权力导致的；而阶级差别主要则是人们在市场竞争中有输有赢的结果。由此可见，吴氏对于权力和市场配置资源的区分，和费氏一样清晰。只不过在探讨城乡关系问题时，他没有考虑这些，只是从市场配置资源的角度，乐观地畅想“发展都市以救济农村”，没有警惕一旦权力介入之后，农村本来能够发展的乡土工业，也可能因为权力而被迫集聚都市，导致农民失去在乡土致富的机会。就此而论，费氏主张“乡土重建”，发展乡土工业，有其合理之处。如果条件具备，某些乡土工业确实能够发展起来，并且随着资源集聚，乡村也能变成城市。对于这种城市化，费氏完全支持。所以费氏主张“乡土重建”，并不是简单地反对城市，而是担心权力介入之后，资源会单向从农村流入城市。不仅如此，城市在政治级别上也有高低之分，如果由权力主导，资源还会在城市之间按照政治级别单向流动。即使在当代中国城乡的发展进程中，这种情况依然需要警惕！

三、当代城乡发展进程中的

大都市与小城镇：

费孝通与吴景超留下的启示

改革开放初期，费孝通在调研江苏吴江县的小城镇时曾经指出，计划经济实施之后，这里的小城镇格局发生巨大变化。凡是设有行政机构的小城镇，因为机构增多、干部调入，而且具有国营的流通渠道，在收购农副产品、调拨分配农民所需的物资时，占有绝对优势，所以城镇规模就有扩大。一些设置公社机构的小城镇，借着国营商业和供销社之力，在总的衰落趋势中，尚有挣扎余地。而没有设置行政机构的小城镇，则完全衰落了。不同小城镇发展迥异，主要就是计划权力配置资源的结果。

改革开放后，计划控制放松，原来的城镇格局开始变化。一些小城镇的乡镇企业蓬勃发展。费孝通对乡镇企业和小城镇寄予厚望，把“前店后厂”、专业市场和小城镇建设等特点称为“苏南模式”，认为小城镇与周围农村联系密切，应该成为农村政治、经济和文化的中心，帮助发展农村经济、解决人口出路。孰料后来苏南乡镇企业的发展却戛然而止，小城镇建设也深受影响。其中一个重要的原因，就是农村土地制度改革。改革开放初期，农村集体土地政策比较宽松。农民能够利用农村多余的土地，包括生产队的场部、社队小型工副业的厂地、荒地甚至耕地等，发展工业。80年代之后，用地、征地由国家垄断，需要严格审批。农民缺乏农村集体土地的使用自由，当然无法再建乡镇企业。90年代之后，原有乡镇企业都迁入城市的各类开发区和高新区。这种集聚其实受权力的影响很大。

除了苏南农村，温州龙港在发展中遇到的困境，也是一个典型。龙港1984年建镇时，只是五个小渔村，人口不到八千人。通过发展乡土工业，龙港迅速发展起来。20世纪90年代，费孝通访问龙港后，曾经总结其发展历程：

他们确定了搞专业市场的思路，要通过大力发展专业市场，一头带动千万个家庭企业，一头借助购销员队伍联通五湖四海，促进龙港经济的发展。

建镇10年来，龙港逐渐形成了10大专业市场和10大工业加工行业。这些市场的交易十分活跃……专业市场的发展带动了龙港镇上塑料制品、中西服装、仪器仪表、机械五金10大加工行业的发展，加快了城镇的建设步伐。 ……由于城镇建设资金的绝大部分来自于农民集资，所以龙港镇被称为“中国第一农民城”。

在费孝通看来，龙港依靠市场配置资源，乡土工业蓬勃发展，农村也逐渐城市化，这是理想的“乡土重建”之路。可是龙港成为特大镇之后，却面临一系列困境。随着龙港快速发展，龙港政府需要更多管理权限和人员编制，以在基础设施、社会治安、环境保护和城镇规划等方面承担更多责任，然而龙港在行政级别上只是一个镇，权限和人员编制都很有限。龙港属于苍南县，其大部分财政收入都要上缴县政府，自身留成率长期不到两成。在龙港的土地出让收入中，县政府分成率也不断提高，本地留成率不断降低。按照现行土地管理制度，用地指标从上到下层层分解，最后由县政府统筹分配。县政府把掌握的很多资源都投向县城灵溪镇。这里是县政府所在地，是全县的行政中心。首先，灵溪镇得到很多用地指标，而龙港镇却缺少用地指标，以致地价太高，很多企业被迫迁出龙港。其次，龙港城区接近三十万人，却始终没有像样的等级医院。灵溪镇则有县人民医院、中医院等，都是全县最好的大型医疗机构。迁建的县人民医院，其规模之大、投资之多、建设进度之快，在全省县级医院中都很罕见。这背后自然也有县政府的大力支持。灵溪的县城新区，在县政府的强势推进下，建设很快。其基础设施、人居环境等在温州同类新城中名列前茅。此外，苍南动车站是全国最大的县级动车始发站，设在灵溪镇。高速公路在灵溪设置两个出入口。龙港镇作为苍南县的经济中心，却没有高铁站和高速出入口。这些因素严重制约了龙港集聚资本、人才和企业的能力。显然，龙港镇与灵溪镇的发展，也是深受权力的影响。

这种局面不止存在于城乡之间，也存在于城市之间。当代中国一级行政区的省会，约有90%都是本行政区的最大城市，经济中心和行政中心高度重合。1949年前后，安徽、广西、河南、吉林、河北五省区的地理范围大体没变，但省会迁移了。这时，新省会的城区人口都还少于旧省会，但是变成省会之后，人口规模迅速扩大，最后都超过了旧省会。与中国相比，美国的城市格局截然不同，经济中心通常不是行政中心。美国的著名大城市纽约、洛杉矶、芝加哥等，都不是所在州的首府城市。美国人口规模前十的大城市中，只有一个是首府城市。家庭收入前十的大城市中，只有两个是首府城市。美国三十三个州的首府城市，在定为首府后的一二百年中，规模没有明显扩大；而经济中心城市则日益壮大。美国的城市之所以出现这种格局，主要就是政府支配资源的能力较弱，城市之间也没有行政级别，市场是城市发展的决定因素。这和中国形成鲜明对比。

改革开放以来，市场在中国逐渐成为资源配置的重要力量。中国的城市格局也随之有了变化。在城市GDP排名中，深圳超过省会广州，苏州超过省会南京，青岛超过省会济南，大连超过省会沈阳等。在低一级的行政区，这种变化也出现了。比如义乌，仅是属于金华的县级市。20世纪80年代，其GDP低于金华中心城区婺城区。当时，婺城区是金华的政治、经济和文化中心。到了90年代，义乌的GDP超过婺城区，此后差距越来越大。再如东莞虎门镇，原来工业基础薄弱。改革开放后，经济迅速发展。2015年，其GDP已经超过全国一百多个地级市。这些变化主要都是市场配置资源的结果。

中国的城市和城乡格局虽有上述变化，不过在资源配置的过程中，权力的影响依然很大。按照政治级别，中国的城市一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。政治级别对于城市的发展影响很大。比如副省级城市，享有部分省级经济社会管理权限，可以直接与中央部委沟通，争取更多来自中央政府的政策便利和战略资源。在招商引资方面，具有更大的自主审批权，更有可能与副省级央企合作。原来属于计划单列市的副省级城市，其财政收支直接与中央挂钩，无须上缴省级财政。再如省会城市，在争取省级政府部门的政策支持时，更有优势。在地方产业规划中，能够优先获得资源配套。在市政和基础设施建设方面，各省也往往以全省之力建设省会。在经济发展过程中，投资立项、税收优惠和土地征用等事项，很多都需省级政府部门审批。企业距离审批部门更近，可以降低审批成本，所以更愿在省会城市投资。上述种种优惠，一般城市大多无法获得。这其实还是权力在影响资源的流动。

当代中国主张发展大城市的学者，往往强调市场对于资源的集聚效应，并用国外城市越来越大的现象类比，认为大量人口涌入大城市乃是经济规律使然，中国大城市的人口压力、户籍、医疗、教育、住房和交通等问题，应从大城市本身去解决。这种观点忽视了中外城市扩大机制的不同，没有看到中国城市的扩大，固然有市场方面的原因，更有权力方面的原因。如果没有权力的影响，市场虽然也会集聚资源，但其聚集形态未必与现在相同。中国的城市和城乡格局，也未必是现在这样。一些农村确实能够通过发展乡土工业，由乡镇化到城市化，甚至成为大城市。这些地方的农民，就可以在本地就业，而不必涌入大城市寻找工作机会。如果忽视这种权力因素，由其继续发挥作用，那大城市确有可能大得超过限度，产生严重问题。更为关键的是，大都市的这种扩大方式，对中小城市和农村都不公平。这是费孝通“乡土重建”论留给后人的启示。

另一方面，哪怕没有权力的影响，市场也会引导资源集聚。改革开放以来，在东南沿海率先成长起来的乡村经济，也有自发的集聚现象，厂商扎堆，企业密集，尤以浙江最为典型。很多企业之间的物流距离，只有几百米或几千米。这种集聚可以带来很多优势。在建设和利用基础设施、拓展市场和建设地方专业形象方面，具有规模经济优势。企业之间的专业分工与协作、设备和原料的集中供应与配套服务，都更便捷。同业集聚之后，一旦有的企业亏损倒闭，其设备也可轻易转手，从而降低退出成本。上述很多优势，吴景超在探讨都市化问题时，都曾论及。此外，他在反驳费孝通时曾说，“农村固然是个社区，都市也是一个社区，所不同的，是前者单纯而后者复杂，前者单调而后者丰富，……乡村中活动是那么狭，见闻是那么陋，交游是那么寡， ……在都市中， ……可以对于全国，对于全世界发生接触”。这已涉及集聚带来的另一优势，就是便于信息的传递与扩散。技术或管理创新在一个企业产生之后，不仅可以带来直接经济效益，还可经过企业之间的学习与模仿，很快扩散，为群落整体带来间接经济效益，后者要远超前者。还有很多隐性知识，更是需要近距离交流和非正式接触，才能形成并扩散。总之，这种集聚带来的协作配套，对于企业的竞争力极为重要，所以吴氏非常赞同这种集聚。而费氏对于这种市场因素导致的都市集聚，也有忧思： 

在这里我们并不关心工业的理想型，或者最有效的工业组织，而是关心一种适合农民大众的情况、适合逐渐恶化的情况的实际的工业类型。如果有机会，中国将不可遏制地工业化，牢记这一点也许很重要。但问题在于这一新的工业化是否对农民有利。答案取决于这一新工业采取何种形式。如果它按照最近几个世纪欧美的工业模式而发展——即，如果它集中于都市地区，并掌握在少数资本家手里——那么它只会更加剧农村人口的悲惨境地。因为它将冲击到村庄里所有的庭院工业，从而进一步减少农民的收入。 

因为这种担心，费孝通主张“以分散的工业作为农业的补充”。改革开放初期，他还一度主张“离土不离乡”。而在吴景超看来，在市场导致资源集聚的趋势下，终究有很多农民要离开乡土。在生产要素重组的过程中，虽然会有一些人失业，但是随着都市集聚，生产效率提高，会有很多新职业产生。吴氏没有明确新职业是什么。其实新职业主要应是服务业。从各国实践来看，工业发展到一定阶段之后，大量人口都要进入服务业就业。而服务业的发展，更是离不开人口集聚。

人口在流动过程中，很难一时之间举家搬迁。农民只身一人进入都市谋生，脱离了原来的家庭和社区，“没有道义上的关切，现代都市中住着的，是一个个生无人疼、死无人哭的孤魂，在形式上尽管热闹，可是在每一个人的心头，有的是寂寞”，从而产生各种社会问题。费孝通主张“乡土重建”，还有这方面的担心。吴景超也看到了这些问题，但与费氏的保守方案不同，他主张顺应经济规律，从都市角度加以解决，即在人口流向都市的过程中，由政府出面，为弱势群体提供各种福利。因此，他对工业化进程中的福利问题做了深入研究。他还强调英美等国通过政府调节，缓解了贫富分化，不少无产者成了中产。在都市化的过程中，贫富不均问题也能解决，不能因为这个问题反对都市化。费氏晚年也看到人口流动的趋势，放弃了“离土不离乡”的主张，承认了吴氏的先见之明。

改革开放后的很长一段时期，受到费孝通小城镇思路的影响，中国实施的都是小城镇战略，希望整个国家能够均衡发展，而不是大量人口涌入少数大城市。为了实施这一战略，政府运用权力影响资源流动，采取了一系列行政措施。其中一个重要的行政措施，就是用地指标。政府把大量用地指标给了中西部地区，而东部一些企业集聚的地区，需要扩大企业规模，却没有用地指标。中西部地区有了用地指标，建了开发园区，盖了厂房，却没有产业。如上文所述，很多企业需要集聚起来，形成一个合适的生态环境，才能产生整体竞争力，特别是在国际化的背景下。如果脱离相应的生态环境，把单独几个企业迁到其他地区，那么这些企业也就没有竞争力了，不仅不能发展，甚至难以生存。今日一些主张乡土工业的学者，没有看到这一点，其分散发展农村百业的希望，可能也很难实现。这是吴景超“发展都市以救济农村”论留给后人的启示。

结 语

中国是一个农业大国。在工业化启动之前，中国的大部分人口都是农民。探索乡土中国的出路，使农民致富，是吴景超和费孝通的共同追求。两人为此分别主张“发展都市以救济农村”和“乡土重建”，并公开争论。表面来看，这似乎是“都市”与“农村”之争，实则两人之争并不在此。如果农村通过发展乡土工业变为城市，费氏也很支持。究其实质，两人的分歧主要是在两个层面：一是如何看待市场和权力这两种资源集聚方式；二是如何看待市场导致的资源集聚。费氏看到，中国城市的发展壮大，并非全是市场所致，更有权力的影响。忽视这个因素，一味主张发展都市，不仅不能救济农村，还会伤害农村。吴氏对此缺少警惕。在这个层面，费氏的“乡土重建”论，有其合理性。另一方面，对于市场导致的资源集聚，费氏也有忧思，因而主张分散的乡土工业，甚至一度希望农民“离土不离乡”。吴氏则放眼世界，参考发达国家的经验，认为都市化的集聚能够带来种种好处，中国不应就农村谈农村，而应从都市角度思考农村问题，“发展都市以救济农村”。这种看法更有前瞻性。费氏主张的乡土工业，终究有其限度。不是所有农村都能发展乡土工业。

结合吴景超和费孝通的思考可以看出，市场虽会导致资源集聚，但是这种集聚机会公平。只要相关条件具备，一些农村也能通过发展乡土工业，集聚资源和人口，最终变为城市，甚至变为大城市。可是一旦权力介入，资源流动就会发生变化。在中国的城乡关系中，权力对资源流动施加了双重影响。一方面，城乡之间以及城市之间的行政等级，使得资源不断流向等级高者。一些本来有条件集聚资源的地方，因为没有行政级别，其发展也深受制约。另一方面，政府又担心大都市过于庞大，通过行政手段，给了中小城镇和农村一些资源，希望能够均衡发展。然而这些行政手段的力量没有超过市场，很多中小城镇和农村即使得到一些支持，也无法集聚产业，没有工作机会，大量人口依然涌入大都市。而大都市公共配套不足，外来人口无法充分享受大都市的公共服务，产生各种问题。在这种局面下，两位先贤留给后人的启示是：既不单纯强调大都市，单纯认为只靠大都市增加公共物品，就能解决外来人口的问题，也不单纯强调农村百业，特别是希望运用权力推动企业分散，而是减少权力对资源流动的影响，在市场对资源的配置下，形成新的分散和集聚形态。这种新的分散和集聚形态，也有可能缓解特大都市的人口压力。针对这个进程中的人口流动，政府则应尽力提供福利，积极帮助弱势群体。这也许才是正确的思路！

自从吴景超和费孝通围绕农村困境公开争论至今，八十多年已经过去了。中国农村发生了翻天覆地的变化，然而农业农村的现代化依然任重道远。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，所以要“坚持农业农村优先发展”。为了推动农村发展，二十大报告强调：要坚持城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，要以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，畅通城乡要素流动，建设高标准市场体系。党和国家有关城乡关系的最新理念，和吴、费两位先贤的思路存在很多相通之处。在全面推进乡村振兴的历史进程中，我们更应高度重视两人之争所留下的历史启示！

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